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domingo, 13 de noviembre de 2011

SERIE "12 TESIS PARA EL CAMBIO EDUCATIVO": Un repaso a la situación de la educación pública en América Latina y el Caribe

III.  Un  repaso a la situación  de la educación  pública en América Latina y el Caribe

12  TESIS PARA EL CAMBIO EDUCATIVO

Rosa María Torres
Fe y Alegría. 2005

Las 4 A: Accesibilidad, Asequibilidad, Adaptabilidad, Aceptabilidad

La descripción que sigue de la situación educativa en América Latina y el Caribe está pensada sobre todo desde la perspectiva (a) de  la educación básica, (b) de  los sectores pobres, que son  atendidos hoy  tanto por  la educación pública como por  una parte de  la privada y (c) de  los educandos y las familias. No pretende ser  una descripción exhaustiva ni captar la amplia variedad de  situaciones, sino  más  bien destacar tendencias generales, más  allá  de  los  esfuerzos que vienen dándose en todos los países por  superar dichas tendencias e incluso por  desarrollar modelos alternativos.

Para  hacer un  breve repaso a la situación de  la educación pública en  esta región resultan útiles las cuatro A propuestas por K. Tomasevski (2004a,b), ex Relatora Especial  sobre el Derecho a la Educación de  la Comisión de  Derechos Humanos de  Naciones Unidas:

• Asequibilidad: presupuesto suficiente, escuelas y maestros necesarios, infraestructura y dotaciones pertinentes.

• Accesibilidad: gratuidad, accesibilidad económica, material y geográfica a las instituciones edu- cativas.

• Adaptabilidad: pertinencia del currículo y la oferta educativa de acuerdo a contextos y poblaciones específicas.

• Aceptabilidad: calidad de  la educación asociada a las necesidades, intereses y expectativas de  las diversas comunidades y poblaciones.

Como  veremos, estas cuatro A están estrechamente vinculadas entre sí y son  inter-dependientes. Por ejemplo, la falta de presupuesto suficiente y de uso racional y equitativo de esos recursos (débil asequibilidad) ha  llevado a las diversas propuestas de  “financiamiento compartido” con  las fami- lias y al abandono del principio de gratuidad de la educación pública (deterioro de la accesibilidad). Asimismo, es difícil  ver  y tratar por  separado la adaptabilidad y la aceptabilidad si consideramos que (a) la pertinencia de  la oferta educativa (su capacidad para responder a diferentes contextos y grupos y a necesidades específicas) es consustancial a la calidad de  dicha oferta y que (b) la oferta (adaptabilidad) y la  demanda (aceptabilidad) se  influyen recíprocamente: una pobre demanda educativa incide sobre una pobre oferta educativa y a la inversa. Por otra parte, para los fines  de este estudio, ampliamos el marco de  las 4 A para incluir  no  sólo la educación escolar, sino también la educación extra-escolar.

Existen  obviamente grandes diferencias entre los  países de  la  región en  relación a  todos estos aspectos, así como variaciones importantes en  la oferta y la demanda educativa dentro de  cada país  entre zonas urbanas y rurales  y entre población indígena y no  indígena (y/o negra/no negra en  países donde hay  población negra y ésta es discriminada). A esto se agrega una nueva diferen- ciación que tiene que ver con el origen del  financiamiento y/o el tipo de  gestión: instituciones sos- tenidas o subsidiadas con  el presupuesto regular del  Estado y aquellas de  gestión privada, o bien atendidas en  el marco de  algún proyecto apoyado con  fondos internacionales.


A. Asequibilidad: presupuesto suficiente, escuelas y maestros necesarios, infraestructura y dotaciones pertinentes.

• El presupuesto destinado a la educación –actualmente un  promedio de  4%  del  PIB en  los países de  la región (PRIE 2002)11–  es insuficiente incluso para reproducir el sistema educativo en  sus con- diciones actuales, mucho más para introducir los cambios necesarios y para alcanzar los objetivos y metas comprometidos regional e internacionalmente de  cara  al 2010,  el 2015  y el 2017.  De hecho, de no ser por  la contribución en dinero y en especie de las familias –que no está cuantificada y per- manece invisibilizada en  la información estadística sobre costos y presupuesto dedicado a la edu- cación en  la mayoría de  países– los sistemas escolares de  América Latina no  estarían en  pie.

Según cálculos de  la CEPAL y la UNESCO-OREALC (2005),  se requieren cerca  de  150  mil millones de dólares para cumplir con las metas del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (PRELAC): educación infantil universal, culminación universal de la educación primaria, elevar al 75% la cobertura neta de la educación secundaria y eliminar el analfabetismo adulto para el 2017. Esto sig- nifica  que los países de la región deberían gastar cerca  de 13.560 millones de dólares adicionales por año. Contando ya con que los Estados/gobiernos por  sí solos serán incapaces de solventar estos costos y que se requerirían al menos 60.000 millones de recursos adicionales, se apela cada vez más al sector privado, al aporte de las propias  familias y a recursos externos (CEPAL/UNESCO-OREALC 2005).

Buena parte del  presupuesto nacional en  cada país  se  destina al  pago del  servicio  de  la  deuda externa, primera prioridad de muchos gobiernos; el resto se distribuye entre los diversos Ministerios, siendo por  lo general el de  Educación (junto con  el de  Salud)  el peor servido y el que más  tarde recibe los recursos por  parte del respectivo Ministerio de Economía. Por otra parte, como es sabido, el grueso (entre 70%  y 90%)  del  gasto público en  educación se va en  el pago de  salarios (por  lo general malos) a funcionarios administrativos y a la plantilla docente y cerca  del  95%  se destina a gastos corrientes (CEPAL/UNESCO-OREALC 2005), quedando muy poco dinero para inversión y para introducir mejoras, innovación y experimentación. A esto se  destinan precisamente los  recursos internacionales que llegan vía préstamos o donaciones, siendo ésta una de  las razones del  atracti- vo,  popularidad y visibilidad pública que tienen esos  recursos y las agencias que los proveen.  En otras palabras: el dinero nacional, el manejado por  el Estado y el aportado directamente por  las familias, cubre más  del  95%  del  gasto educativo en  cada país,  pero sirve apenas para alimentar la maquinaria y mantenerla funcionando; los fondos externos constituyen menos del  5%  del  presu- puesto destinado a educación y es ese  pequeño margen el que sirve para la innovación y el mejo- ramiento, es decir, para adquirir nuevas piezas o reparar viejas piezas. Ambos, en definitiva, vienen contribuyendo esencialmente a aceitar la vieja  maquinaria, más  que a renovarla.

En cualquier caso,  estudios y tendencias indican que más  dinero, más  inversión y más  endeuda- miento externo no  necesariamente producen mejor educación. No  existe una relación directa y necesaria entre inversión en  educación/gasto por  alumno y logros educacionales, ni a nivel  de  país ni a nivel  de  cada establecimiento. El caso  nacional más  claro  en  la región es el de  Cuba, un  país pobre y acosado, el único que no ha recurrido a préstamos ni a asesoría de los bancos, que ha segui- do dando prioridad al derecho a la educación y la salud gratuitas para toda la población y que tiene los mejores rendimientos escolares en  lenguaje y matemáticas en  la región (LLECE 1998,  2000).12

11 Los países  de  la OCDE invierten en  educación, en  promedio, 5.5%  del  PIB (CEPAL/UNESCO-OREALC 2005).
12 Hay que tener en  cuenta que la evaluación del  LLECE se aplicó  tanto en  escuelas públicas como privadas de  13 países  de  la región: Argentina, Bolivia,  Brasil, Chile, Colombia, Costa  Rica, Cuba,  Honduras, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela (LLECE 1998).

• El número de instituciones educativas no  cubre la demanda efectiva en  ninguno de  los niveles y modalidades, mucho menos las necesidades reales. Abundan los planteles superpoblados, sobre todo en las zonas urbanas, en ocasiones con más de 60-70 alumnos en los dos primeros grados de la escue- la, los grados más difíciles  y sensibles, en  los que se sientan las bases de  la lectura y la escritura y en los que se concentra precisamente la repetición escolar. En las zonas rurales son comunes las “escue- las incompletas” así como las escuelas multigrado o unidocentes, que integran en  una sola  aula a alumnos de  diversas edades y grados. A estas escuelas asisten usualmente los más  pobres, los indí- genas y quienes habitan en  las zonas más apartadas; éstas suelen ser las escuelas más abandonadas y despreciadas, tanto por  el Estado como por  los docentes, y por  lo general no  cuentan con  un  sis- tema especialmente diseñado como multigrado: escuela multigrado se entiende como escuela para pobres, transitoria mientras se vuelve a la escuela “normal”, graduada, con un docente por  grado.13

Hacia fines  de los 80s, inicios de los 90s, para mejorar la educación primaria el Banco  Mundial reco- mendaba a los gobiernos (a) aprovechar al máximo la infraestructura escolar a fin de dar  acceso al mayor número de alumnos y (b) aumentar el número de alumnos por  clase e invertir ese ahorro en libros  de  texto y en  capacitación docente.14  Muchos planteles educativos, sobre todo en  las gran- des  ciudades, pasaron a funcionar con  dos,  tres  y hasta cuatro turnos, reduciéndose así el tiempo de  instrucción escolar, uno de  los factores considerados claves  para mejorar la calidad de  la educa- ción,  según el propio Banco  Mundial.

La educación pre-escolar continúa asentada mayoritariamente en  zonas urbanas. Llega  a la mitad de  la población infantil en  edad de  aprovecharla (UNESCO-OREALC 2004a) y cuando atiende a los pobres es, a menudo, de baja calidad. Los programas dependen y están distribuidos por  lo general entre varios  Ministerios vinculados a la infancia, la mujer, la familia y el bienestar social,  así como a la acción directa de las Primeras Damas, con lo cual la oferta suele ser diversificada pero también descoordinada y muy  vulnerable a los vaivenes de  la política.

La educación secundaria tuvo escaso avance en  esta región durante la década de  los 90 y llegaba, en  el  año 2000,  al  62%  de  la  población entre 13  y 18  años (CEPAL/UNESCO-OREALC  2005).  Con importantes excepciones –como la Telesecundaria en  México  y sus posteriores extensiones a otros países de  la región– la oferta de  educación secundaria sigue también concentrada en  las ciudades, igual que la educación técnica y la superior. Después del  énfasis dado a la educación primaria en los 90, la reforma de  la educación secundaria emergió en  los últimos años como nueva prioridad en  muchos países, al constatarse los grandes problemas de  arrastre que tiene este nivel  y el gran desajuste actual respecto a la generación que atiende, adolescentes y jóvenes muy diferentes a los de  una o dos  generaciones atrás.

• El número de docentes es insuficiente, sobre todo de  docentes preparados y motivados para asu- mir las complejas tareas y responsabilidades que se les pide y que la sociedad deposita en ellos.  Una cosa  es elaborar el listado de  perfiles deseables para el magisterio y otra hacerse cargo de  los cos- tos  de  atraer a la carrera docente a los mejores cuadros, de  invertir en  su formación y capacitación permanente y de remunerar adecuadamente su perfil y su desempeño. En la práctica, respondiendo a recomendaciones de  la banca multilateral, la tendencia en  muchos países ha  sido  “ahorrar” en calidad docente, invertir en  tecnología (libros  de  texto, computadoras, etc.)  e incorporar docentes con contratos temporales, quienes no están sindicados y están dispuestos a recibir salarios más bajos.


13  Sobre el  sistema multigrado ver,  entre las Experiencias Inspiradoras, los  programas Escuela  Nueva de  Colombia y Cursos Comunitarios de  México. La escuela unidocente, multigrado, puede no  ser una  escuela de  segunda, sino  un  modelo educativo deseable y de  calidad, un  modelo alternativo a la escuela graduada, con  gran  capacidad para  democratizar la educación, aco- ger  y aprovechar la diversidad y estimular el aprendizaje colaborativo entre pares.
14 "Las escuelas de  los países  de  ingreso bajo  y mediano podrían ahorrar costos y mejorar el aprendizaje aumentando el coe- ficiente profesor-alumnos. Utilizarían así menos maestros y podrían asignar los recursos a otros insumos que mejoran el rendi- miento, como los libros  de  texto y la capacitación en  servicio  de  los maestros" (Banco  Mundial, 1996:64).  Ver  al respecto el Recuadro 4.


Por  otra parte, a menudo el problema no  es sólo  la falta, sino  la mala distribución de  la planta docente. A esto contribuye la propia legislación relativa a la carrera docente vigente en  muchos países y defendida a capa y espada por  los sindicatos docentes, la cual  establece la docencia como una actividad que se inicia  en  el campo (los maestros recién graduados o sin calificación “apren- den a enseñar” con  los niños de  las zonas rurales), para acercarse progresivamente a las ciudades (que es donde reside la mayoría de  docentes, nadie quiere ya trabajar en  el campo), subir  de  nivel educativo (en  cada nivel  aumenta el  salario y el  prestigio) y aspirar a  funciones administrativas (dejando las tareas pedagógicas, saliendo del  aula a la escuela y del  aula a la oficina), a medida que el docente gana en  antigüedad y sube en  la escala.

Este esquema termina por  sellar  el abandono de las zonas rurales, la discriminación hacia los grupos indígenas (docentes hablantes de  lenguas indígenas terminan trabajando en  la ciudad o bien en escuelas bilingües pero donde la población habla una lengua indígena distinta a la del  maestro), la desatención a los primeros grados (a los que debería asignarse precisamente los mejores docentes) y la pérdida de  los mejores educadores (que son  “premiados” con  funciones administrativas). Este esquema, en  fin,   defendido en  nombre de  los derechos de  los docentes, violenta los derechos de los alumnos y la propia racionalidad de un sistema escolar que debería orientarse no a reforzar las inequidades, sino  a eliminarlas. El propio sistema escolar y la carrera docente están, así, configu- rados estructuralmente para reproducir la discriminación hacia la educación rural y la educación de los grupos indígenas.

• La infraestructura de  la educación pública latinoamericana, en  general, no  reúne los requisitos mínimos indispensables para la enseñanza y el aprendizaje. Una  escuela rural en  Centroamérica, República Dominicana, los países andinos, el Nordeste brasileño o las zonas de  mayor pobreza de México  y del  Cono  Sur, que no  tiene la suerte de  ser beneficiada por  un  proyecto especial, puede ser un lugar precario e insalubre, sin instalaciones higiénicas ni agua potable, con mala iluminación y ventilación, techos agujereados, piso  de  tierra, una pizarra gastada o ubicada a altura inalcan- zable para estatura infantil. También hay  escuelas –y sobre todo centros de  educación de  adultos– a la intemperie o que funcionan en  algún lugar prestado (iglesia, casa  comunal, centro de  salud, la propia casa  de  los alumnos o del  docente, etc.).  Una  escuela urbana en  zonas marginales puede ser típicamente una escuela abarrotada de alumnos, ubicada en una zona peligrosa y/o ruidosa, sin espacio para el recreo o el deporte, sin un  lugar para que los docentes se encuentren y trabajen. Cada  vez más,  donde la inseguridad y la violencia del contexto penetran en la escuela, los alumnos (y docentes) llegan armados, no  porque deseen llevar  armas a la escuela, sino  para poder llegar a ella (Corea y Lewkowicz 2004). Las condiciones de hacinamiento, insalubridad y violencia suelen ser especialmente amedrentadoras y perjudiciales para las mujeres, alumnas y maestras.

La construcción e inauguración de aulas y escuelas suele ser el componente más común, visible y valo- rado de la “obra” en educación por  parte de políticos y administradores, promesa electoral y fuente de  réditos políticos, cuando no  de  corrupción.15  Las construcciones escolares son,  por  otra parte, un eje  más  de  discriminación entre zonas rurales y urbanas: mientras que en  estas últimas es el Estado el que provee los locales, en  las primeras son  las propias comunidades las llamadas a contribuir con mano de obra e incluso con los materiales y el terreno. En general, incluso las nuevas construcciones son hechas a bajos costos, sin innovaciones arquitectónicas ni atención a los entornos culturales y cli- máticos, a la necesidad de  aprovechar los materiales del  medio, etc.  La falta de  mantenimiento y supervisión del  estado de  las construcciones se mantiene asimismo como un  viejo  problema.16

15 En Perú, estudios y encuestas mostraron la importancia de las construcciones escolares en la plataforma electoral de Fujimori y en  su victoria en  la segunda presidencia. El hecho es reconocible y está  analizado también en  otros países.


• La dotación de  materiales educativos, junto con  la infraestructura, es componente preferido y usual de  las políticas, programas y proyectos educativos. Qué  y cuánto recibe una institución edu- cativa o una zona puede variar mucho de acuerdo a varias  características (urbano/rural, indígena/no indígena, gestión pública/gestión privada, financiamiento estatal/financiamiento internacional) así como a variables políticas insoslayables (ofertas de campaña del o de los partidos en el poder, auto- ridades locales, congresistas, etc.).

En la década de 1990,  década de los textos escolares, muchos planteles fueron inundados con textos y otros materiales didácticos, en  ocasiones provenientes de  diversos programas o proyectos com- pensatorios operando de manera descoordinada y sin que los docentes estuvieran preparados para aprovecharlos adecuadamente  (Torres  2000a, Torres  y Tenti  2000,  Ezpeleta y Weiss  2000).  Este boom del  texto escolar estuvo en  buena medida orientado desde el  Banco  Mundial, que argu- mentó que éste era  un  atajo a la reforma curricular y el insumo más  efectivo a menor coste para mejorar la calidad de  la educación primaria en  los países en  desarrollo (Lockheed y Verspoor 1990; Banco  Mundial 1996).

En la década del  2000,  las computadoras empezaron a entrar en  el sistema escolar público en  la mayoría de  países, pero sin una política informática vinculada a la educación e incluso sin una dis- tribución racional. Hay muchos casos  de  planteles o comunidades que reciben computadoras sin tener energía eléctrica o presupuesto para financiarla. A menudo faltan materiales básicos (piza- rra,  bancas, libros, instalaciones sanitarias, etc.)  pero hay  computadora. Las familias, que no  pue- den costear los útiles escolares, ahora tienen que solventar los costos de  la energía eléctrica y del técnico contratado para enseñar a los alumnos (De Moura Castro 1998).

B. Accesibilidad: gratuidad, accesibilidad económica, material  y geográfica a las institu- ciones educativas.

• El principio  de gratuidad ha  sido  virtualmente abandonado en  la enseñanza pública. Siguiendo recomendaciones del Banco  Mundial y argumentando falta de recursos, en las dos últimas décadas los gobiernos introdujeron en  los sistemas escolares públicos el esquema de  “financiamiento com- partido”  (cost-sharing), que obliga a las familias a diversos tipos de  contribuciones en  dinero y/o en  especie: cuotas “voluntarias”, pago y/o manutención de  los docentes, construcción y manteni- miento de la infraestructura escolar, pago de las cuentas de agua y energía eléctrica que no puede solventar el establecimiento escolar, etc.  Esto se aplica en muchos casos también a la educación no- formal de  jóvenes y adultos. Los montos de  dicho “financiamiento compartido” por  lo general se desconocen e incluso pasan inadvertidos a la conciencia social;  se manejan de  manera opaca en cada centro, no  hay  rendición de  cuentas a los alumnos o a los padres de  familia y de  ellos  no  se hacen cargo la estadística y la información oficial. Por otra parte, los costos de  uniformes, útiles y materiales escolares son  un  obstáculo más  para la educación de  los pobres.


16 En plena ciudad de  Buenos Aires,  en  mayo-junio 2005,  estudiantes de  varios  colegios públicos decidieron tomarse las insta- laciones por  varios  días para  protestar por  el estado de  la infraestructura, incluyendo techos a punto de  derrumbarse y ratas a la luz  del  día por  todo el edificio.


Los otrora “costos ocultos” de la educación están hoy a la luz del día y son aceptados por  la socie- dad. La paradoja es  cruel:  en  tiempos de  “alivio de  la  pobreza”, los  impulsores de  dicho alivio recomiendan cargar los costos de la educación sobre los hombros de los pobres, poniendo a prue- ba  su valoración de  la educación y su capacidad de  sacrificio para conseguirla. En la práctica, la educación pública ha  sido  privatizada en  la medida en  que se ha  aceptado socialmente el des- plazamiento de  la  responsabilidad del  Estado en  su  financiamiento de  cara  a  compartir dicho financiamiernto con  las propias familias y comunidades. La “educación comunitaria” –en  el senti- do  de  “propiedad de  la comunidad”– y el mismo término “apropiación”  (ownership, empower- ment) han pasado, así, a tener otro signo y a ser  reividicados por  los impulsores de  las reformas neoliberales.

Ejemplos recientes de  países africanos que duplicaron la matrícula escolar al eliminar los costos de dicha matrícula, son divulgados por el Banco  Mundial y otras agencias como “experiencias exitosas”. No obstante, no  hay  nada sorprendente en  esto; lo sorprendente es que las lecciones aprendidas en  otros continentes se apliquen al revés  en  América Latina y el Caribe. En esta región, como con- firman estudios, encuestas y censos, los pobres se han mantenido dispuestos a hacer grandes sacri- ficios para asegurar educación a sus hijos  y continuar su propia educación. Lamentablemente, ese mérito de  la cultura popular está siendo aprovechado en  contra de  sus intereses.

• La distancia entre  el hogar  y la escuela sigue siendo un problema sobre todo en las zonas rurales. Niños  y niñas pequeños deben caminar largas distancias de  ida  y vuelta a la escuela, desafiando a la naturaleza, al clima y a los peligros. Las familias que desean que sus hijos e hijas continúen estu- diando más  allá  de  la  primaria deben  hacer enormes sacrificios para enviarlos a  la  ciudad, des- prendiéndose de  ellos  y alojándolos con  parientes o amigos. La educación universitaria sólo  está disponible en centros urbanos y, a menudo, sólo en las grandes ciudades. Una respuesta tradicional a la problemática de  la distancia han sido  las escuelas-albergue y otros tipos de  instituciones edu- cativas que proveen alojamiento a los alumnos. En los últimos tiempos, asimismo, se ha multiplicado la oferta de educación a distancia y educación virtual, una oferta cuya calidad y pertinencia hay que mirar de cerca  en cada caso.  Estamos lejos aún de aprovechar el potencial de la radio, la televisión, el video y las modernas TIC para llevar  una educación básica de  calidad a las zonas rurales y a los pobres en  general.

C. Adaptabilidad: pertinencia del currículo y la oferta educativa de acuerdo a contextos y poblaciones específicas.

En términos generales, la oferta educativa tradicional (calendarios, horarios, administración, peda- gogía, currículo, textos y otros materiales, pautas de  evaluación y promoción, de  disciplina, etc.) está desactualizada, es rígida e inadecuada para los objetivos que se plantea y para la población a la que se dirige y no  se interesa siquiera por  averiguar su punto de  vista  pues asume que son  los usuarios (niños, jóvenes, adultos, familias, comunidades) los que deben adaptarse a la oferta, y no a la inversa, como debería ser.

La falta de pertinencia de contenidos, métodos y medios se refiere tanto a las características y nece- sidades de  quienes aprenden, como a su obsolescencia en  relación a los tiempos que corren, a la vertiginosidad con  que avanza el conocimiento y a la presencia de  una gran red  de  información y comunicación que crece  y que la educación tradicional sigue ignorando.

A diferencia de  otras regiones en  que la discriminación educativa hacia la niña sigue siendo muy marcada, en  América Latina y el Caribe la brecha se ha  venido cerrando y sólo  dos  países –Bolivia y Guatemala– muestran tal discriminación en relación a los indicadores escolares clásicos (matrícula, retención, completación). Ahora más bien son los niños los que están en desventaja en muchos paí- ses. Se ha venido asimismo cerrando la brecha de analfabetismo entre hombres y mujeres, aunque subsiste todavía una desventaja de  las mujeres en  el promedio regional (55%). Así pues, la inade- cuación de la oferta educativa con relación al género es preciso analizarla: (a) para ambos géneros (no  sólo  las mujeres); (b) en  diversos niveles (todo el sistema educativo, no  sólo  la educación pri- maria); (c) en  diversos planos, cuantitativos y cualitativos; (d) mucho más  allá  de  los indicadores convencionales que son  los que vienen pautando la Agenda del  Milenio y otras metas internacio- nales y regionales para la educación.

La oferta educativa tradicional:

• No está  pensada desde la perspectiva de quienes aprenden, sino de quienes enseñan, administran y deciden a los distintos niveles. De ahí el peso tradicional de la administración sobre la pedagogía, la  fuerte jerarquización y centralización de  los  sistemas escolares y la  tendencia a  replicar este esquema centralizador aún en  procesos de  descentralización, la desatención a la demanda educa- tiva,  a la consulta ciudadana y al auscultamiento de  necesidades de  aprendizaje de  la población como insumos fundamentales para el diseño y desarrollo curricular permanentes. Además de la tra- dición autoritaria de  la educación, en  esta desatención a la demanda operan varios  sesgos discri- minatorios: no tener (ser pobre), no saber (ser alumno) y no merecer respeto (ser niño/joven o bien adulto analfabeto). La alfabetización y la educación de  adultos, por  lo general, siguen siendo tra- tadas teniendo como molde la educación escolar. Muy diferente sería  el sistema escolar si prestara atención a las necesidades y aspiraciones de niños, adolescentes y jóvenes, no sólo en cuanto a con- tenidos y métodos, sino  también a espacios, horarios, relaciones, rutinas, etc.  Muy diferentes son, de  hecho, los programas y las instituciones educativas que ponen genuinamente a las y los alum- nos  en  el centro.

• No está  pensada desde la perspectiva de los pobres. El sistema escolar asume alumnos con hogar estable y con necesidades básicas satisfechas, que comen tres veces al día, no trabajan, no enferman, tienen tiempo libre  para jugar y para estudiar, padre y madre que proveen sustento y afecto, madre que ayuda con  las tareas escolares. (Este perfil corresponde hoy  en  verdad a alumnos pro- venientes de  familias acomodadas y es difícil de  encontrar en  los propios sectores medios, hoy  en proceso de  empobrecimiento y degradación de  su  calidad de  vida).  La discriminación hacia los pobres se manifiesta en  los prejuicios, expectativas y actitudes de  los tomadores de  decisión, los administradores del  sistema, las  autoridades  escolares y los  docentes. El calendario y el  horario escolares no  están pensados para niños y niñas que trabajan, que cuidan a hermanos menores, o que deben ausentarse periódicamente por  razones diversas. Por  estudios sabemos que el mismo docente que trabaja en  escuela pública y en  escuela privada se comporta de  manera distinta en ambas y que el analfabetismo de  las familias lleva  a anticipar repetición y hasta fracaso escolar de los alumnos (UNESCO/UNICEF 1996).  Asimismo, la deserción en  los programas de  alfabetización de adultos suele ser alta (y la participación de  los hombres escasa), entre otras cosas  por  la inflexibili- dad e intensidad de  horarios que a menudo no  son  fijados junto con  ellos  ni teniendo en  cuenta la complejidad y dureza de  sus vidas.

• No  está  pensada para  las  zonas rurales.  La educación rural sigue siendo la  gran marginada y sigue teniendo como referente el mundo urbano. No se trata únicamente de  que los contenidos no  se adaptan a las realidades y necesidades del  campo –hecho que usualmente se destaca– sino que todo el modelo educativo, administrativo e incluso arquitectónico responde a una óptica urbana,  sin  considerar la  necesidad de  modelos propios y diferenciados para el  medio rural, que no pasan necesariamente por  la escuela fija que funciona 10 meses al año, 5 días a la semana, sino por modalidades flexibles, itinerantes, alternantes  o con  arreglos diversos capaces de  adaptarse a los tiempos, las distancias, la dispersión demográfica, la geografía, los hábitos propios del medio rural. Un modelo apropiado e innovador es la llamada “Pedagogía de la Alternancia”, surgida como una respuesta específica de y para la realidad del campo, la cual alterna tiempo de estudio en el hogar y en  la escuela y está extendida en  varios  países de  América Latina y el Caribe y del  mundo.17

Según muestran todos los informes regionales, la diferencia urbano-rural es el segundo factor más importante de  discriminación educativa en  esta región (en  términos de  acceso, calidad, infraes- tructura, etc.),  después del  nivel  socio-económico. América Latina es hoy  la región en  desarrollo más urbanizada del mundo, resultado entre otros de políticas expresas de abandono del campo en términos de  desarrollo en  general y en  términos educativos específicamente.18  Una  notable excep- ción es Colombia, único país que en la prueba del LLECE obtuvo mejores rendimientos en las zonas rurales que en  las urbanas (LLECE 1998).

• No está  pensada para las poblaciones indígenas y las minorías  étnicas. Aún  en  países que reco- nocen oficialmente su carácter multiétnico, pluricultural y plurilingüe, la educación de  los grupos y nacionalidades indígenas sigue luchando contracorriente por  lograr respeto y un  espacio propio para pensar y desarrollarse, empezando por  el derecho (reconocido ya en  la mayoría de  países de la región) a aprender en  la propia lengua y rescatando los modos tradicionales de  construcción y transmisión de  los saberes y las culturas indígenas. En muchos casos,  incluso cuando no  hay  uni- forme escolar, no  se permite a niños y niñas indígenas usar  sus vestimentas tradicionales. El racis- mo  sigue muy  arraigado en  América Latina y el Caribe, alimentado por  el desconocimiento y los prejuicios en  muchos ámbitos.19

Aunque la  educación de  las  poblaciones indígenas –más  conocida como Educación Intercultural Bilingüe (EIB)– ha  logrado avances importantes en  las últimas décadas, especialmente en  México, Guatemala y la  región andina, ésta no  ha  logrado desprenderse de  su  carácter piloto y experi- mental (López  y Kuper 2000),  de  su vulnerabilidad frente a los vaivenes de  la política en  cada con- texto nacional, y de  su fuerte dependencia de  organismos y recursos internacionales. De ella  se ha dicho que es un prototipo del fracaso de las políticas y reformas educativas (Schmelkes 1995, 1996).

• No está  pensada desde el aprendizaje, sino más bien desde la enseñanza, con todo el sistema cen- trado en la oferta antes que en la demanda educativa y en la perspectiva de los docentes antes que en  la perspectiva de  los alumnos. Las preocupaciones principales son  acceder a la escuela, perma- necer en ella,  terminar el año o el ciclo, completar el programa de estudios y el libro  de texto, pasar el examen, aprobar, recibir el diploma o certificado. Los indicadores y las estadísticas educativas convencionales reflejan esas preocupaciones, el acento sobre la cantidad antes que sobre la calidad. La variable tiempo no  tiene en  cuenta las necesidades propias del  aprendizaje (que implica reflexión, comprensión, procesamiento) ni los ritmos individuales. Incluso  cuando el currículo prescrito propo- ne articular las diversas áreas, el horario escolar y la falta de una cultura docente de trabajo en equi- po  terminan por  parcelar el conocimiento. La preocupación con  qué y cómo se aprende, para qué sirve y cómo se utiliza lo que se aprende, ocupa hoy  mucho menos atención entre los investigado- res y los tomadores de  decisión que cuestiones como el diseño y diálogo de  políticas, la gestión, la estimación de costos, la batalla presupuestaria, etc. La preocupación por  el aprendizaje y su utilidad resulta mucho más evidente y condición de  legitimidad en  el campo de  la educación no-formal y la educación de  adultos, que n  la educación formal dirigida a niños y jóvenes.


17 Incluimos entre las Experiencias Inspiradoras un  modelo particular de  alternancia desarrollado en  Argentina, los Centros Educativos para  la Producción Total  (CEPT).
18 En este sentido, hay que destacar el renovado énfasis que propone para la educación rural una  reciente alianza entre la FAO (Organización de  las Naciones Unidas  para  la Agricultura y la Alimentación) y UNESCO. Ver  Atchoarena y Gasperini en  la bibliografía.
19 La población indígena en América Latina  y el Caribe se estima en 50 millones de personas (10%  de la población total), asen- tada sobre todo en  las zonas rurales.  Aunque generalmente llamadas “minorías”, en  varios  países  no  son tales.  Existe  también una  importante población afrodescendiente. Para más  información ver entre otros:
- Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial,  la Xenofobia y las Formas  Conexas de  Intolerancia,  ONU, Durban, 2001.  http://www.unhchr.ch/spanish/html/racism/
- Pueblos Indígenas, Pobreza y Desarrollo Humano en  América Latina  1994-2004, Informe del  Banco  Mundial, Washington,
2005. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/0,,contentMDK:20505832%7E menuPK:508626%7EpagePK:146736%7EpiPK:226340%7EtheSitePK:489669,00.html


En definitiva, la oferta educativa radicional:

• Es una oferta homogénea, que opera sobre un falso  principio de homogeneidad (“los niños”, “los pobres”, “el currículo”, “el aprendizaje”, etc.),  que no está preparada para asumir la diversidad en sus varias  dimensiones: nivel socio-económico, lugar o condición de residencia, edad, género, etnia, cultura, lengua, religión, etc.

En lugar de  promover la igualdad, dicha homogeneidad genera mayor desigualdad pues niega los puntos de partida, la especificidad de los contextos y las necesidades. Si bien la “paridad de género” se ha  logrado en  esta región en  cuanto a indicadores cuantitativos de  acceso, la discriminación de la niña-mujer sigue vigente a través del  currículo, la pedagogía, las expectativas y tratos diferen- ciados en  el aula y posteriormente en  el trabajo; al mismo tiempo, algunos indicadores sugieren que niños-hombres también vienen siendo excluidos y superados a menudo por  las niñas-mujeres en  términos de  logros educativos.20

• Es una oferta selectiva y discriminadora, que convierte la diferencia en desigualdad, que margina o  expulsa (la  mal  llamada “deserción” escolar) a  quienes no  responden al  perfil asumido como estándar, que considera disfuncional cualquier desviación de  la “norma”, y que termina endilgan- do  a las víctimas la responsabilidad (los llamados “problemas de  aprendizaje”) por  la repetición, el “rezago” o el “fracaso” escolar. La “norma culta” del  sistema escolar difiere a menudo del  habla familiar, coloquial y local  que portan los alumnos; más  aún, millones de  niños indígenas, hablantes de  otras lenguas, son  forzados a aprender en  una lengua que no  es la suya,  que no  comprenden o que no  manejan con  fluidez. Eliminado el principio de  gratuidad, también la escuela pública discri- mina por  razones económicas, dejando afuera o en  el camino a quienes no  pueden pagar cuotas voluntarias, comprar uniformes y útiles escolares y asumir el costo de  oportunidad de  tener hijos  e hijas  que no  trabajan o no  aportan al ingreso familiar, los modernos esquemas de  incentivos, que ponen a las escuelas a competir entre sí premiando a las que sacan las mejores calificaciones, han venido a agregar nuevas fuentes y formas de  discriminación en  el seno de  la educación pública.21


20 Es importante notar que todas las referencias y metas referidas a “género” –Agenda del Milenio, Educación para Todos,etc– se refieren a las niñas  y mujeres. La prioridad mundial –liderada por  UNICEF– que viene dándose a la educación de  la niña, en términos de  acceso  y finalización de  la escuela primaria, está  más  cercana a las problemáticas del  Africa  Subsahariana y el Sudeste Asitático que a las de  América Latina  y el Caribe.
21 La competencia entre escuelas y la definición de  incentivos en  base  a rankings de  rendimientos  escolares, viene provocando varios efectos indeseados. Entre  otros, se reporta casos de directores de escuelas públicas que seleccionan a los alumnos, a fin de no  poner en  riesgo el ranking de  la escuela. En América Latina,  la primera alerta provino de  Chile, país pionero en  la región en este tipo de  estrategias (García-Huidobro 2004).  De hecho, la evaluación de  la política educacional chilena que hizo la OCDE en el 2003  concluyó, entre otros, que prima hoy  en  Chile una  ideología que atribuye una  importancia exagerada a los mecanismos de  mercado en  el manejo de  la reforma educativa y en  el intento por  mejorar la enseñanza y el aprendizaje (OCDE 2004a).


• Es una oferta excluyente y cerrada sobre  sí misma,  que ve como “extra-escolar” todo lo que en verdad corresponde al mundo y a la vida  cotidiana de  las personas y a los múltiples entornos de aprendizaje con los que entran en contacto diariamente los alumnos: la familia, los amigos, la calle, el barrio o la comunidad, el juego, el trabajo, el comercio, el periódico, la radio, la televisión, la computadora, la  biblioteca, la  plaza, la  cancha deportiva, etc.  Para  el  viejo  modelo  escolar, los padres de  familia y la comunidad cuentan como mano de  obra y servicio  a la escuela, antes que como demanda y como sujetos de  derecho, portadores de  conocimiento válido y esencial para el éxito escolar de  los hijos.

D. Aceptabilidad: calidad  de la educación asociada a las necesidades, intereses y expec- tativas de las diversas comunidades y poblaciones.

• La educación escolar sigue siendo eminentemente  enciclopédica, teórica,  memorística, desco- nectada de  las realidades de  los alumnos y del  mundo en  que vivimos.  La escuela enseña a res- ponder, no  a preguntar o a argumentar; enseña a resolver problemas matemáticos, pero no  los problemas de  la vida  diaria. El diálogo, la comunicación, el juego, la risa, siguen siendo mal  vistos o no  teniendo lugar en  la pedagogía y en  muchas aulas. A niños y niñas se les educa “para cuan- do  sean grandes” más  que para el presente y para su condición actual. El sentido de  relevancia y utilidad de  lo que se prescribe en  el currículo y se enseña en  la clase,  no  tiene la importancia que debería tener si en  efecto la oferta educativa pusiera a los alumnos en  el centro y se preocupara del  valor  agregado con  que se supone debe contribuir la educación al mejoramiento de  la vida  de las personas.

• El docente continúa ocupando el lugar (asignado socialmente) del “saber” y el alumno el lugar (también asignado socialmente) de  la “ignorancia”. En ese  marco, es difícil  que tenga cabida la información y el conocimiento previo de  los alumnos como punto de  partida del  aprendizaje. Esto tiene consecuencias especialmente negativas para los alumnos de  sectores pobres que –forzados por  las  circunstancias de  la  supervivencia y de  una adultez prematura– desarrollan una serie  de conocimientos y habilidades para resolver problemas prácticos del  día  a día.  No obstante, el siste- ma  escolar a menudo ignora o no  sabe valorar ni aprovechar ese  conocimiento previo, adquirido de  manera “informal”. Según confirman estudios realizados con  niños pobres y niños de  la calle, el desarrollo de  las habilidades matemáticas de  estos niños puede ser muy  superior al que enseña y exige la escuela para niños de  su misma edad; no  obstante, esos  niños tropiezan en  la escuela, porque su saber y su modo de  aprender no  coinciden con  los de  la cultura escolar convencional. (Carraher y otros 1995).

• Aunque hay avances importantes en cuanto a la democratización de la relación maestro-alumnos, la relación  vertical y autoritaria persiste como marca de la vieja escuela. El maltrato y el castigo físi- co están ya socialmente condenados en  nuestras sociedades, tanto en  el hogar como en  la escuela, pero no  puede decirse que éstos han desaparecido de  los sistemas escolares. Persisten la arbitra- riedad, el maltrato psíquico, la humillación y muchas formas de  castigo y de  discriminación sobre todo en relación a los grupos más vulnerables: niños y niñas pobres, indígenas, migrantes, personas analfabetas, adultos mayores, personas con  alguna enfermedad o discapacidad.

• El sistema educativo, con sus cambiantes ciclos y niveles, sigue pensado como un sistema vertical con peldaños que conducen a un nivel superior, no como ciclos y circuitos de aprendizaje integrados y válidos por  sí mismos, en  una estructura modular capaz de  permitir diversos puntos de  entrada y salida, diversos itinerarios de  aprendizaje, alternancia o combinación entre educación y capacitación,  estudio y trabajo, teoría y práctica. Una  estructura así se adecuaría mejor al paradigma del aprendizaje a lo largo de  toda la vida,  a los requerimientos del  aprendizaje en  el mundo de  hoy  y a las necesidades y posibilidades diferenciadas de  los distintos grupos.

• De “educar  para la vida” el énfasis ha  pasado a “educar  para el trabajo”  y al desarrollo de  múl- tiples ofertas de  educación, orientación y capacitación vocacional, sobre todo para adolescentes y jóvenes provenientes de  sectores pobres. Como  si el trabajo no  fuese parte de  la vida,  como si la vida  y la perspectiva de  futuro de  niños y jóvenes se resumieran en  el trabajo, como si el trabajo no estuviese enfrentando la severa crisis que enfrenta hoy a nivel mundial, como si la capacitación pudiese suplir  lo que ofrece una buena educación básica como cimiento para enfrentarse en mejo- res condiciones a la vida  y al mismo trabajo.

Todos  estos –y muchos otros– son  factores que hacen la calidad de  la educación, la enseñanza y el aprendizaje. Factores para los cuales, sin embargo, no  existen hasta la fecha indicadores cuantita- tivos  (aunque sí parámetros y estándares acerca de  lo deseable), por  lo que tienden a ocupar un lugar secundario en  las evaluaciones y en  la literatura sobre calidad.

La calidad de  la educación latinoamericana está en  el banquillo hace mucho tiempo no  sólo  en  la educación pública, sino  también en  la privada. La evaluación ha  priorizado la educación escolar y la  educación primaria, pero la  baja calidad cruza a  todos los  niveles educativos y también a  las modalidades no-formales, abiertas y a distancia. Asimismo, en  la calidad educativa (y en  su “mejo- ramiento”) confluyen varias  calidades, a todos los niveles: la calidad de los gobernantes, de la polí- tica  económica y social,  de  la oferta y la demanda educativa, de  la enseñanza, de  la investigación, de  las políticas, de  la asesoría, de  la cooperación internacional. Hace  falta, por  tanto, desarrollar parámetros para evaluar qué es una buena política, una buena investigación, una demanda edu- cativa efectiva, una buena cooperación internacional.

Quienes formulan y ejecutan las políticas educativas a nivel nacional e internacional se mueven con dobles estándares: una noción de  calidad equiparable a la mejor oferta disponible en  el Primer Mundo para la educación privada de  los ricos,  los hijos  propios, y otra noción de  calidad para la educación –mayoritariamente pública– de  los pobres, los hijos  de  los demás.

La evaluación vinculada a la calidad educativa viene centrándose en  los resultados de  los alumnos (rendimiento escolar medido a través de pruebas), pero sabemos todavía poco acerca de (a) los pro- cesos  y (b) los impactos de  la educación, es decir, acerca de  la incidencia de  los aprendizajes fuera del  ámbito escolar, en  la familia, la comunidad, las relaciones sociales, el trabajo, la participación cívica y, en  general, la calidad de  la vida  de  quienes se educan.

La repetición, la deserción y los bajos rendimientos escolares de  los alumnos son,  hasta el momen- to,  los principales indicadores desarrollados para medir la calidad. Esos indicadores, en  el caso  de América Latina y el Caribe y para la escuela primaria, señalan que si bien un  alto porcentaje (95% en  promedio) de  niños y niñas en  esta región entran a la escuela, sólo  un  tercio de  ellos  llega a completar la educación primaria y otro tercio lo hace después de  repetir una o más  veces  algún grado. Ésta es, en  efecto, una de  las regiones con  la tasa más  alta de  matrícula, pero también con la tasa más alta de deserción y repetición escolar (UNESCO/UNICEF 1996).  Se estima que el costo de la repetición en  la escuela primaria en  Brasil (25%  para el año 2000),  una de  las más  altas en  la región, es de  8.000  millones de  dólares anuales (CEPAL/UNESCO-OREALC 2005).

Las evaluaciones de  rendimiento escolar muestran que las y los alumnos no  están aprendiendo lo que se prescribe y que sus niveles de  aprendizaje están en  muchos casos  muy  por  debajo de  lo considerado aceptable incluso para estándares mínimos. La superioridad de  resultados de  la educación privada respecto de la educación pública –que no es norma en todos los países– es en ocasiones mínima,  mostrando así que el tema de  la pertinencia y la calidad concierne a la educación en  general.

Lo que las evaluaciones no  nos  dicen (todavía) es cuántos alumnos se sienten a gusto en  la guardería, la escuela, el colegio, la universidad, el centro de adultos o el taller de capacitación. Los niveles de  satisfacción de  necesidades y expectativas de  los alumnos y sus familias, un  dato clave  para dar  cuenta de la calidad de la educación, no se han traducido hasta la fecha en un indicador de los sistemas escolares.

En un contexto de penuria económica, lo que los pobres le vienen pidiendo a la escuela desde hace muchos años no  es  tanto  calidad pedagógica como ayuda para resolver problemas básicos de supervivencia: lugar para dejar a los hijos  mientras se trabaja, espacio seguro, de  contención, de alimentación, etc. En un contexto de deterioro de la escuela pública y de la propia institución fami- liar, la calidad empieza hoy,  simplemente, por  un  lugar al que puedan llamar “escuela” o “centro de  alfabetización”, un  educador presente, de  la calidad que fuere, una promesa de  formación de los hijos,  buen trato, no  humillación ni castigo físico.  Aprender inglés y acceder a la computadora se agregan en  los últimos tiempos como aspiraciones populares generalizadas en  muchos países, no  sólo  en  las ciudades, sino  también en  las zonas rurales y en  los grupos indígenas.

Los pobres tienden a aceptar pasivamente la educación que reciben, de  la calidad que sea.  La pro- pia  noción de  “buena educación” se forja dentro del  estereotipo convencional de  lo que es una buena escuela, un  buen maestro, un  buen alumno. Estamos, en  fin, frente a otro círculo  vicioso:  la falta de  (una buena) educación dificulta discernir la mala de  la buena educación, así como afirmar el derecho a su exigibilidad.

La política y la reforma educativa, desde su mirada y su quehacer escolar e intra-escolar, se han des- entendido históricamente de  educar a la población sobre el tema educativo a fin  de  prepararla para reconocer la buena oferta educativa cuando la tiene o de exigirla cuando no la tiene. El dere- cho a la educación y la exigibilidad de este derecho han experimentado una drástica erosión en los últimos años, sin que la sociedad –y los pobres específicamente– reaccione con  la fuerza necesaria para protestar y cambiar esta situación.

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